Безопасность Российской империи. Проблемы, дискурсы, практики в XVIII–XIX веках - Коллектив авторов

безопасности замышлялся не как новое ведомство, а как высшее межведомственное и даже «надведомственное» совещание по делам высшей полиции. Предполагалось, что этот межведомственный орган будет выполнять в первую очередь надзорно-контрольные, а не следственные функции. То есть была продолжена работа по организации службы высшей полиции, функционирующей на принципах отличных от французских, ведомственных. При нем действительно была учреждена канцелярия, и этим он отличался от своего предшественника – Комитета высшей полиции. Но ни одной собственно следственной должности в этой канцелярии не было. Она состояла из правителя канцелярии, секретаря, двух переводчиков (основная задача Комитета – борьба со шпионами), двух столоначальников, двух писцов, смотрителя комитетского дома, унтер-офицера и двенадцати инвалидов, выполнявших разного рода хозяйственные поручения893. Так что следственные функции – составлять списки вопросов арестантам, изучать описи их имущества, одобрять или не одобрять уже вынесенный властями приговор – приходилось выполнять входившим в Комитет министрам и сенаторам, хотя такая работа и не соответствовала их рангу. Журналы Комитета минимум раз в месяц подносились императору, который внимательно с ними знакомился. Последнее слово всегда оставалось за Александром, так что и всероссийский монарх низводил себя до роли простого судьи или следователя по особо важным делам894.

Высшая полиция в ведомстве Министерства полиции

Сложившееся положение вещей не удовлетворяло М. М. Сперанского, становившегося все более влиятельным после заключения Россией Тильзитского мира с Наполеоном, когда Александр I вновь почувствовал необходимость укрепления своей власти. В своем знаменитом «Введении к уложению государственных законов», поданном царю в 1809 году, Сперанский коснулся, в частности, и устройства полиции895. Отметив «неточность и несоразмерность в разделении дел» по министерствам896, он особенно остановился на устройстве Министерства внутренних дел, которое замышлял как министерство хозяйственное. «В Министерстве внутренних дел, – говорилось во «Введении к уложению», – к народной промышленности отнесены 1) полиция; 2) часть финансов; 3) соль. Отсюда произошло смешение и несвязность дел: соль, фабрики и полиция мало имеют общего»897. Более того, как отмечал Сперанский, «внутренняя государственная безопасность сама по себе есть столько же предмет уважительный и обширный, как и все другие части управления»898. Но для Сперанского полиция была прежде всего службой, обеспечивающей безопасность и незыблемость частной собственности. Это ясно из контекста документа, изобилующего фразами типа: «Должно оградить лицо и стяжание каждого безопасностью» или «Часть сия (полиция. – Ф. С.) должна служить всем другим внутренним частям утверждением и некоторым ручательством в успехе их предприятий»899. Таким образом, приоритетной считалась борьба с преступлениями против личности, а не против государства.

Впрочем, как нетрудно заметить, воззрения великого русского реформатора на полицию претерпевали изменения. Так, в «Записке об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», составленной в 1803 году, Сперанский представил классификацию, различавшую полицию трех родов900. Первая – «полиция исполнительная» (police exécutive). Круг ее обязанностей включал обнародование и приведение в исполнение законов, для чего ей полагалось «иметь в точном ведении и подчинении всех граждан, яко обывателей известного места». Вторая – «полиция смирительная» (police coërcitive, включая police judiciaire и correctionnelle) должна была заниматься тем, чем, собственно, и занимается сегодня полиция: пресекать насилие; отыскивать преступников и возвращать украденное; «отсылать виновных к суду»; «иметь в ведомстве своем смирительные и рабочие домы и прочие тому подобные меры исправления». Третья же, «полиция предохранительная или благочиния» (police administrative), в соответствии с классификацией Сперанского, распространяла свою деятельность на следующие предметы: «назидать нравы» и «остерегать их от разврата» посредством цензуры всех родов, «пресечения и опровержения вредных правительству слухов и толкований», а также «охранения обрядов религии и обуздания расколов»; осуществлять надзор за «продовольствием и народным здравием» (включая сбор «сведений о состоянии всякого рода запасов», наблюдение за «умеренностью цен на предметы первой необходимости», а также «призрение нищих и удаление бродяг»); ведать дорогами и другими коммуникациями; наконец, обеспечивать «гражданскую стражу», то есть патрульную службу, а также охрану правительственных учреждений и тюрем. Являясь умозрительной, данная классификация определяла идеальное положение дел, соответствующее уровню развития политических наук в начале XIX века.

Между тем во «Введении к уложению государственных законов» Сперанский разделял полицию на «учредительную» (police administrative) и «исполнительную» (police exécutive)901. Ко второй были отнесены «разные учреждения смирительные, рабочие, темничные и проч.», к первой же —

Бросается в глаза проходящее красной нитью через все «Введение» желание Сперанского понравиться и угодить своими идеями Александру I. Зная трогательную заботу царя о народном просвещении, Сперанский старательно обосновывает необходимость иметь отдельное Министерство народного просвещения, которое никак не вписывалось в очерченное в самом начале документа разделение государственного управления на части. Уловив опасения императора по поводу деятельности в России вражеских шпионов, законотворец замышляет «полицию учредительную» с неопределенным, можно даже сказать, туманным кругом обязанностей, среди которых четко читается только одна – борьба с иностранными агентами. При этом именно идею создания Министерства полиции Сперанский почему-то отстаивал с особенным жаром.

Так или иначе, идеи «Введения к уложению» вскоре начали воплощаться в жизнь. 5 июля 1810 года был издан манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению прилежащих»903. Декларировав необходимость «в разделении дел государственных внести более соразмерности», манифест параграфом шестым превращал МВД в чисто хозяйственное ведомство, а параграфом третьим объявлял, что «для общего соображения и главного управления всех предметов, принадлежащих к государственной полиции <…>, восстанавливается прежде существовавшее звание генерал-полицмейстера, под именем министра полиции». Идя на выделение полиции (хоть и не только высшей, а всей) в особое ведомство, Александр I все же хотел показать, что лишь восстанавливает старое установление. Видимо – опять, чтобы «не возродить в обществе напрасного опасения, что предстоит какое зло». Высшая же полиция, как и раньше, оказывалась слита с другими административными делами. «Дела медицинские, карантинные» и, скажем, цензура осуществлялись одним ведомством. Но окончательно структура нового ведомства была определена лишь год спустя.

25 июня 1811 года было обнародовано «Общее учреждение министерств», завершившее начатую в 1802 году министерскую реформу, а также «Учреждение министерства полиции». Параграфом четырнадцатым первого законодательного акта к ведению Министерства полиции относились «все учреждения, к охранению внутренней безопасности относящиеся». А в «Учреждении» нового министерства, наконец, высшая полиция выделялась особо. Поскольку в «Общем учреждении министерств» для МИДа и ряда «силовых», как принято сегодня говорить, ведомств (военного, морского и полиции) предусматривалась особая организация канцелярий, то в Министерстве полиции была создана, кроме общей, Особенная канцелярия, которую возглавил Я. И. де Санглен, а начиная с 1812 года – М. Я. фон Фок904. К ее ведению относились все дела, связанные с иностранцами: их въезд в Россию, выезд из империи и все перемещения внутри страны, все дела по цензуре и, наконец, «дела особенные <…>, кои министр полиции сочтет нужным предоставить собственному его сведению и разрешению»905.

Таким образом, если не все, то большинство высших полицейских функций были впервые после упразднения Тайной экспедиции открыто сосредоточены в подразделении особого ведомства, а не некоего межведомственного координационного совещания. Для исполнения возложенных на него задач министр полиции получал самые широкие полномочия. Так, он имел право для получения необходимых сведений непосредственно сноситься с чиновниками других ведомств через головы и даже втайне от их начальников. Характерной чертой всех учреждавшихся в довоенный период царствования Александра I высших полицейских структур была крайняя неопределенность круга их деятельности и, часто, секретность.

Карикатура